רקע: מהי דמוקרטיה?
הדמוקרטיה היא שלטון העם (ביוונית: "דמוס" = עם, "קרטיה" = שלטון).
כדי לאפשר לעם לשלוט, יש להבין מה רצון העם. קיים קונצנזוס יחסית רחב על כך שהדרך הטובה ביותר לברר את רצון העם היא לאפשר לו להצביע על הסוגיות שעומדות על סדר היום (באופן ישיר או דרך נבחרים) – כך נולד עקרון הכרעת הרוב. עקרון לפיו, הכרעות פוליטיות והכרעות בין חילוקי דעות יתקבלו בדרכי שלום, לאחר משא ומתן, לפי הרוב שבוחר אותן.
עריצות הרוב היא תוצר לוואי אפשרי – אך לא הכרחי – של עקרון הכרעת הרוב. עריצות הרוב היא למעשה מצב בו אין בלם כלשהו על רצון הרוב בדמוקרטיה, כך שהרוב ״כופה״ על המיעוט את המדיניות הנגזרת מעמדותיו באמצעות עקרון הכרעת הרוב הדמוקרטי.
כדי לענות על השאלה מתי מתקיימת עריצות הרוב – כלומר מתי קיימת בכורה בלתי מוגבלת ובלתי מתפשרת לעקרון הכרעת הרוב – יש לבחון את המטרות אותן הדמוקרטיה באה לשרת.
אם אנו תופסים את עקרון הכרעת הרוב כדרך האולטימטיבית (או לפחות כרע במיעוטו) לקבוע מהי האמת (או למצער אמת לשעתה), או לאפשר מנגנון לפתרון חילוקי דעות שתוצאותיו אבסולוטיות (כדי לשמור על אמון הציבור במנגנון), ואם אין אנו מחויבים לערכים שאינם מתיישבים עם רצון הרוב ערב ההצבעה – המונח ״עריצות הרוב" ריק מתוכן. זאת, משום "שעריצות הרוב" היא הדבר הרצוי. הרוב אינו עריץ, הוא פשוט מבטא את רצון העם הרחב ביותר ויש לפעול לפי הכרעתו ולפיה בלבד.
מאידך, אם אנו תופסים את עקרון הכרעת הרוב כפרוצדורה שמטרתה להבטיח את אותו שלטון עם, במובן של חופש של העם מעריצות שלטונית והיצמדות לערכים מסוימים שנקבעו מראש (בדרך כלל בדמות חוקה אבל לא בהכרח) – אז נרצה להגביל את הרוב מלקבוע מדיניות הסותרת את הערכים הללו, ולא ניתן לרוב חופש מוחלט. במצב כזה, נרצה לקיים מערכת של איזונים ובלמים. מקובל כי מערכת זו, תבוא לידי ביטוי באמצעות "הפרדת רשויות".
הפרדת רשויות
לכאורה, ההגדרה הרווחת של עיקרון זה, פשוטה. "הפרדת רשויות" היא עקרון שלטוני אשר נועד למנוע ריכוז כוח בידי גורם אחד, לרבות העם או נציגיו הפועלים בהתאם לעיקרון הכרעת הרוב, ולפצל את סמכויות השלטון לשלוש רשויות שונות: מחוקקת, מבצעת ושופטת.
אבל מה עושים מכאן?
האם יש לשמור על הפרדה מוחלטת בין הרשויות, ועצם ההפרדה משיגה מטרה של ביזור כוח בין כולן (הפרדה "קשיחה"); או שיש גם צורך שהרשויות השונות ישמשו באופן אקטיבי כמערכת בקרה אחת כלפי השניה (הפרדה "גמישה")?
התפתחות העיקרון הנורמטיבי של הפרדת הרשויות
אומנם ניתן לעמוד על מקורות קדומים לצורך חלוקה פונקציונלית של סמכויות המשטר המדיני – כמו המשטר שנהג בספרטה שביוון או ההגות המדינית של המלומדים אריסטו, לוק ולוסון – אולם מקובל כי מונטסקייה הוא ההוגה המרכזי שמזוהה עם עיקרון הפרדת הרשויות. זאת משום שעמד על הדוקטרינה המוכרת כיום, ופירט את הרציונלים לה: מונטסקייה הציע לפצל את השלטון המרכזי לשלוש רשויות – מחוקקת מבצעת ושופטת – ולחלק ביניהן את כוח השלטון. הוא הסביר כי הרציונל להפרדה הוא ההגנה על החירות ונטרול סכנת העריצות, מניעת ריכוז כוח בידי גורם אחד.
לשיטת מונטסקייה, "אין רשות אחת נוגעת ברשות השנייה, ואף רשות אינה עושה את מלאכתה של רשות אחרת". כלומר לדבריו, עצם ההפרדה בין הרשויות מבזרת סמכויות ומונעת ניצול לרעה של כוח – ולא נדרש שהרשויות יפעלו באופן אקטיבי כדי לפקח האחת על השניה. תפיסה זו מכונה גם "התפיסה הטהורה" של הפרדת רשויות.
אם כן, מאין נוצרה התפיסה לפיה ההפרדה בין הרשויות אינה מלאה לגמרי, ואין בלעדיות מוחלטת לכל רשות על תפקידה? מאין הגיעה ההפרדה ה"גמישה"? מדוע, למשל, הממשלה רשאית לחוקק חקיקת משנה?
מהפרדת רשויות לאיזונים ובלמים
בפועל, כמעט אף מדינה לא יישמה את גישת ההפרדה המוחלטת, העולה מדבריו של מונטסקייה. רוב פרשניו של מונטסקייה הגיעו למסקנה שזו גם כלל לא הייתה כוונתו. אייזנמן, למשל, הסביר כי כוונתו של מונטסקייה הייתה שהאיסור הוא על הפקדת סמכויותיה של רשות אחרת בידי רשות אחרת, אך שאין איסור לקיים שיתוף פעולה או ביקורת הדדית בין הרשויות. מונטסקייה עצמו אף הצביע למשל על כך שהסמכות לחוקק ניתנת בחלקה גם לממשלה באמצעות קבלת זכות וטו על חקיקה, קרי, שאין סמכויות בלעדיות לכל אחת מן הרשויות. כך נמצא אצל הוגים רבים פרשנות "גמישה" יותר של המנח.
נקודת המוצא של כלל ההוגים זהה, והיא כי למען ההגנה על החירות מפני עריצות, יש למנוע ריכוז כוח מוחלט אצל גורם אחד. אולם, הוגים כמו אייזנמן ודומיו, עומדים על קשיים בהפרדה מוחלטת בין הרשויות השונות – הן משום שלא ניתן באופן מעשי לשלול לחלוטין מרשות אחת את האפשרות לפעול בתחומה של האחרת (במיוחד לגבי הרשות המבצעת, שאילוצים מעשיים מחייבים אותה לעסוק גם בחקיקה באמצעות תקנות או צווים, וגם בשפיטה באמצעות גופים שיפוטיים שונים); והן משום שגם אילו היה אפשר באופן מעשי להגביל כל רשות באופן מוחלט בתחום שהוקצה לה, לא היה בכך כדי להגשים את רציונל הפרדת הרשויות, היות ובכל רשות כשלעצמה ניתן יהיה למצוא ריכוז כוח רב, כך שעשויים להתקיים מעשים שמבטאים אי-הגבלת כוח ושימוש בו לרעה.
לאור האמור בחרו אותם הוגים לפרש את החלוקה בין הרשויות לחלוקה גמישה. משמעות חלוקה זו הינה, כאמור, שינוי חלוקת הסמכויות ממצב בו לכל גוף יש פונקציה אחת נפרדת, למצב בו אין גוף שיש לו שליטה מלאה על סמכות שלמה – הענקת סמכות אחת מנחה לכל רשות, לצד חפיפה חלקית בין הסמכויות של הרשויות השונות (למשל, בין הרשויות המבצעת והמחוקקת, המבצעת והשופטת, או המחוקקת והשופטת). מכאן שייתכן שתהיה חפיפה בין הרשויות, כל עוד גרעין הסמכות – הסמכות המנחה הניתנת לכל רשות – נמצא באופן בלעדי בידי רשות אחת בלבד.
הנה כי כן, נראה כי גם לפי הוגים מאוחרים יותר, אף שעיקרון הפרדת הרשויות מעודד התמחות של כל רשות בתחום אחד — הצורך להגביל עריצות שלטונית ולמנוע אותה, מחייב פיקוח וחפיפה מסוימים בין הרשויות, ולכן כל רשות בת-סמכות לביצוע פעולות שבגרעינן שייכות לרשות אחרת.
איזונים ובלמים בישראל
כאמור, הדעה הרווחת כיום היא כי עיקרון הפרדת הרשויות מיושם באמצעות חלוקה לשלוש רשויות מרכזיות: הרשות המבצעת, הרשות המחוקקת והרשות השופטת; וכי לכל רשות מוסמכת העצמאות למלא את תפקידה המוגדר; וכי בעזרת ביזור כוח זה, יווצר מערך של איזונים ובלמים. לכאורה, מכל האמור משתקפת ההפרדה "הקשיחה".
אך מבחינה מעמיקה יותר גילינו כי במדינת ישראל (כמו במדינות רבות נוספות), צרכים של ניהול מדינה חייבו פשרה בין העיקרון הטהור של הפרדת הרשויות לבין אילוצי המציאות, כך שבפועל, מאומץ מודל של איזונים ובלמים בדמות ביזור סמכויות, במקום הפרדת רשויות מוחלטת. מודל זה משקף את ההפרדה ה"גמישה".
דוגמאות
נפרט מספר דוגמאות הממחישות את האמור לעיל:
היועץ המשפטי לממשלה- היועמ"ש- היועץ המשפטי לממשלה הוא עובד מדינה, העומד בראש המערכת המשפטית של הרשות המבצעת ושל השירות המשפטי הציבורי בישראל. זהו אחד התפקידים החשובים ורבי ההשפעה בממשל הישראלי, ומוסד מרכזי במסגרת שיטת המשפט הישראלית. על אף חשיבותו, אין חוק אחד המסדיר את מעמדו ותפקידיו, והם נגזרים מחוקים עקיפים (למשל- חוק שירות המדינה (מינויים) התשע"ט, 1959). את סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה ניתן לחלק לחמש קטגוריות: ראשות התביעה הכללית, ייצוג המדינה בערכאות שיפוטיות, ייעוץ משפטי לממשלה ולגופיה, ייעוץ וסיוע בענייני חקיקה וייצוג אינטרס ציבורי. נוסיף כי בהתאם לקביעת בית המשפט העליון עמדתו של היועץ מחייבת את הממשלה. לאור האמור, ניתן בידי היועץ המשפטי לממשלה, שמהווה גוף נפרד ממנה, כוח משמעותי לאזן את החלטותיה של הממשלה על ידי הגשת חוות דעת שמגבילה את פעילותה. דוגמה לכך נוכל לראות בפרשת קו-300, כאשר פרופסור יצחק זמיר כיהן כיועמ"ש. המקרה סבב סביב מחדלים שאירעו בעבודתו של השב"כ (הריגתם של שני המחבלים, חרף העובדה שהם נוטרלו ואינם מהווים סכנה). עקב האירוע, הוקמו שתי ועדות חקירה ושלושה בכירים בשב"כ פנו אל ראש השב"כ בדרישה שיתפטר מתפקידו. לאור אי ההיענות לבקשה הגישו שלושת הבכירים פניה אל ראש הממשלה שהחליט להתעלם מפנייתם. לאחר מכן הם פנו אל היועמ"ש שהחל להפעיל לחץ על ראש הממשלה, ניהל חקירה פלילית והביא לבסוף להתפטרות ראש השב"כ. מקרה זה ממחיש את כוחו של היועמ"ש ואת היכולת שלו להוות גוף המפקח ומאזן את החלטות הממשלה במידת הצורך.
הוועדה למינוי שופטים- בישראל כיום ממונים שופטים על ידי ועדה מעורבת, שארבעה מתוך תשעת חבריה הם פוליטיקאים: שר המשפטים, שר נוסף מהממשלה ושני חברי כנסת הנבחרים בבחירות חשאיות בכנסת (נהוג שאחד מחברי הכנסת הוא מהאופוזיציה ואחד מהקואליציה). עוד חברים בוועדה שני נציגים שנבחרו על ידי לשכת עורכי הדין, נשיא בית המשפט העליון ושני שופטים מבית המשפט העליון. מינויים של שופטים לבית המשפט העליון דורש רוב מיוחד של שעבה מחברי הוועדה, בעוד מינוי שופטים לשאר הערכאות דורש רוב רגיל מקרה חברי הוועדה. מבנה הוועדה וההליך לבחירת השופטים מייצג איזון בין תפיסה מקצועית של המינוי, המשתקפת בדומיננטיות של אנשי מקצוע בוועדה (נשיא בית המשפט העליון, שני שופטים נוספים, שני נציגי לשכת עורכי הדין) לבין תפיסה המבקשת להכניס גם ייצוגיות וגיוון, המשתקפת במשקלם הרב של הפוליטיקאים בוועדה. למעשה, כבר בשלב זה של בחירת השופטים ניכר איזון במערכת השיפוטית על ידי הכנסת גורמים שונים השייכים לרשויות אחרות לתוך התהליך המהותי של בחירת השופטים הבאים שינהיגו את מערכת המשפט. פעולה זו מלמדת על אי הפרדת רשויות במובן הטוטאלי אלא שילוב, ייצוג ואיזון של המערכת השיפוטית.
מבקר המדינה- תפקידו של מבקר המדינה הוא לערוך ביקורת חיצונית על מגוון פעולות של גופי המנהל וגופים ציבוריים שונים, כדי להבטיח פיקוח על כספי ציבור ונשיאה באחריות. הגוף המרכזי הנתון לפיקוחו של המבקר הוא הרשות המבצעת (משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, מפעלים, מוסדות , קרנות ותאגידים המתוקצבים על ידי המדינה) וכן גם כל גוף שהכנסת החליטה שהוא נתון לביקורת המדינה (מד״א, חברת חשמל). נוסף על-כך, בכדי להבטיח את עצמאותו של מבקר המדינה ברשות המבצעת, שעליה הוא מפקח, התקציב בה נקבע לפי הצעת המבקר, על ידי ועדת כספים של הכנסת ולא על ידי משרד האוצר. כמו כן, המבקר נמצא בדין ודברים עם הכנסת בלבד – מקיים עמה קשרים והתייעצויות, ופעמיים בשנה – מגיש לה דין וחשבון על ממצאיו כפי שנתגלו בתוך תהליך הביקורת הנמשך, וכן מגיש לה את המלצותיו לתיקון הליקויים ולמניעת הישנותם בעתיד. לאור האמור, גוף זה ממחיש את הפיקוח ההדדי שקיים בין הרשויות השונות ואי תלותן המאפשרת פיקוח יעיל ומאוזן.
נשיא המדינה- אמנם תפקידו של הנשיא הוא בעיקר ייצוגי (אך לא רק, ביכולתו של הנשיא לתת חנינה, להסמיך שגרירים מטעם המדינה, לבחור שופטים לועדה למינוי שופטים ועוד) אך נתונה לו סמכות חשובה, לפי חוק יסוד הממשלה על הנשיא להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על אחד מחברי הכנסת במצבים בהם הממשלה נפלה או לאחר בחירות לכנסת. הנשיא מתייעץ עם סיעות הכנסת השונות בכדי לקבל מהם המלצה למועמד לראש הממשלה אך הוא אינו מחוייב להקשיב להן והוא יבחר את האדם שלדעתו יש את הסיכוי הכי גבוה להרכיב ממשלה. סמכות זו מבטא מנגנון איזון לפיו הרשות המבצעת אינה יכולה לקום ללא המלצות של מוסד הנשיא.
וועדות הכנסת- תפקידן של הוועדות השונות הוא לעבור על הסעיפים של הצעות החוק, לדון בהם ולשמוע מומחים שונים בתחום. זה המקום בו דנים בכל הדעות והניסוחים, מעלים הסתייגויות ועורכים שינויים בהצעת החוק. מבחינה פורמלית, הוועדה לא יכולה לפסול את הצעת החוק שכבר עברה קריאה טרומית. אך, יש לה סמכות לא לאשר את ההצעה לקריאה ראשונה ובכך לעכב את ההצעה או להמליץ למליאה להסיר את ההצעה מסדר היום, או להחליט על שינויים בהצעה שלעיתים יכולים להיות דרמטיים (אך אסור לה להכניס שינויים בנושאים חדשים שלא קשורים להצעה). סמכויות אלו הנתונות לוועדות הכנסת מלמדות על איזון. ראשית, התייעצותה של הוועדה עם מומחים וגורמים שונים המציעים נקודות לשיפור בהצעת החוק מלמדת על איזון בין רצון המחוקק לבין הדעה של הציבור (נציין כי אין חובה על ועדות הכנסת להזמין גורמים חיצוניים אך לרוב הן עושות כן). שנית, לוועדות הכנסת יש סמכות נוספת מעבר לבחינת הצעות החוק והיא אישור תקנות המוצאות על ידי שרים. נסביר, ישנן סמכויות להתקנת תקנות הנתונות לשרים אשר עליהן לעבור את אישור ועדת הכנסת הרלוונטית טרם התקנתן וכן לוועדה יש סמכות להכניס שינויים לתקנות השר. פעולה זו גם היא ממחישה את האיזון המתקיים בין סמכותה של הממשלה והשרים בה לבין הרשות המחוקקת הנעזרת בוועדות הכנסת.
הדוגמאות הללו, כל אחת בדרכה שלה, ממחישה את המעבר בין נקודת ההתחלה - מצב של הפרדת רשויות מוחלטת - לבין המצב הקיים בישראל, בו יש פיקוח הדדי של רשויות ועירוב ביניהן. ניתן לראות שבמדינת ישראל לרשות המבצעת יש גם סמכויות חקיקה וגם סמכויות מעין שיפוטיות מנהליות; לרשות המחוקקת יש סמכויות שפיטה פנימיות, ובין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת קיים טשטוש רב – כנהוג בשיטה הפרלמנטרית, הממשלה מורכבת ברובה מחברי כנסת וראש הממשלה חייב להיות חבר כנסת; והרשות השופטת נהנית מעצמאות מבחינה מהותית אך לא מבחינה מערכתית, בהיותה יחידת סמך במשרד המשפטים, אשר מושפעת גם היא על ידי הרשות המבצעת.
בשיטה הנהוגה בישראל יש אף היבטים ייחודיים: קיומו של בית מחוקקים יחיד; חפיפה בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת; והיעדר דרישה לרוב מיוחד לביצוע תיקונים חוקתיים. מצב זה מעניק כוח בלתי מוגבל כמעט לכנסת, וכפועל יוצא, כפי שעמדנו לעיל — לממשלה.
אם כן, משעמדנו על כך שמטרתה של הפרדת הרשויות אינה מושגת מעצם ההפרדה המבנית, אלא שיש לייצר שיטה שתגשים מטרה בדמות "איזונים ובלמים" – נציג כי הפרדת רשויות דייקא, אינה עושה כן בצורה הטובה ביותר. נראה כי הדרך להגשמת הרציונל של עיקרון הפרדת הרשויות – הגנה על החירות והגנה מפני עריצות – היא הרחבת הגורמים המבקרים את פעילותה של הממשלה והכנסת. בין גורמים אלה ניתן למנות את היועץ המשפט לממשלה, אשר מהווה גוף בלתי תלוי שאמון על עמדתה המשפטית של הממשלה; מבקר המדינה, אשר עורך ביקורת חיצונית על מגוון פעולותיהם של גופי מנהל המדינה וגופים ציבוריים שונים, כדי להבטיח פיקוח על כספי ציבור ונשיאה באחריותיות; וועדות חקירה ממלכתיות המשמשות לבירורו המעמיק של נושא הנמצא במרכז סדר היום הציבורי; נשיא המדינה האמון על תפקידים שונים, וביניהם הוא מהווה גורם בלתי-תלוי בבחירת הגורמים המרכיבים את הממשלה ועוד. גופים אלה ממחישים את עיקרון הפרדת הרשויות הגמיש בצורתו כמערכת המאזנת את עצמה באמצעות גורמים שונים – ובעיקר את חשיבות ביזור הסמכויות במדינה.
מקורות:
ג'ון לוק על הממשל המדיני 109 (יוסף אור מתרגם, 1959); GEORGER LAWSON, AN EXAMINATION OF THE POLITICAL PART OF MR. HOBBS HIS LEVIATHAN (1657)
שארל לואי דה סקונדה ברון דה מונטסקייה על רוח החוקים 95 (עידו בסוק מתרגם, קלוד קליין עורך, 1998)
יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך א - המינהל הציבורי (מהדורה שנייה מורחבת, 2010)
Comments