"היועמ"שים לא נותנים לממשלה לעבוד ומכתיבים את סדר היום לשרים"

מה זה אומר בפועל?

ליועצים המשפטיים השפעה נרחבת על קידום החלטות הממשלה. משכך, הם יכולים לסכל או למצער להקשות על יוזמות חקיקה, ובכך להגביל את הממשלה בהגשמת מדיניותה. נוסף על כך, בדומה לביקורת שנשמעת על בית המשפט העליון, חוות הדעת של מערך הייעוץ המשפטי מחייבת את הממשלה, בעוד שמערך הייעוץ המשפטי כשלעצמו לא בהכרח נהנה מיתרון מוסדי-מקצועי עת שהוא מייעץ בסוגיות מתחום המדיניות, הערכים והסבירות.

המצב כיום

היועץ המשפטי בישראל נחשב לפרשן המוסמך של הדין. בשל כך, בסמכותו לקבוע האם הצעת חוק או החלטה שלטונית עתידה לעמוד במבחני בג"ץ. כמו כן, העמדה המקובלת היא שחוות הדעת של היועמ"ש מחייבת את חברי הממשלה. אך עם כל זאת, הגדרות תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה אינן מעוגנות בחקיקה, ונסמכות על הפסיקה וכן על המלצות ועדות.

תפקידי הייעוץ המשפטי כוללים שלושה רכיבים: האחד, סיוע למשרד הממשלתי ולשר הממונה להגשים את מדיניותו מבחינה משפטית. השני, מעין "שומרי סף", כלומר, היועצים אמונים על כך שפעילות המשרד תיעשה במסגרת החוק, על פי כללי המנהל התקין והנורמות המחייבות את השירות הציבורי. השלישי הוא ייצוג הממשלה בערכאות.

השינוי המוצע ברפורמה

השינוי המוצע מופיע בהצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון – מינוי יועצים משפטיים של משרדים, היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה), התשפ"ב–2022.

המתווה המוצע קובע שתפקיד היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ייחשב כמשרות אמון. השינויים העיקריים המוצעים במערך הייעוץ המשפטי לממשלה:

1. בניגוד לדין הנוהג כיום, הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה לא יהיה מחייב.

2. הממשלה תוכל למנות ייצוג פרטי במקרים שתבחר (בשונה מהמצב כיום בו היועץ המשפטי הוא בעל הסמכות לאשר ייצוג פרטי לממשלה).

3. מינוי והדחת יועץ משפטי ייעשו לפי שיקול דעת מנכ"ל המשרד, איש אמונו של השר הממונה על המשרד.

חיזוק הטענה

ככל שתהיה פחות ביקורת יוכלו גורמי הממשלה לקדם את מדיניותם ובכך לחזק את המשילות. ההצעה תוביל לחיזוק הפרדת הרשויות, משום שהרשות המבצעת תעסוק בקידום סדר היום ותיתקל בפחות הפרעות ואילוצים משפטיים. חוות הדעת המשפטית תהיה שקולה לשאר חוות הדעת המקצועיות ששר צריך לשקול בטרם הוא מחליט להפעיל סמכות שלטונית. כחלק מחיזוק המשילות והעצמאות, הרשות המבצעת תוכל לבחור לעצמה את הייצוג המשפטי, שלטעמה ייצג אותה באופן הטוב ביותר.

הפרכת הטענה

צמצום הפיקוח המשפטי והסרת החסמים עשויים לפגוע בעקרון האיזונים והבלמים, וכתוצאה מכך תיוותר הרשות המבצעת ללא שום ביקורת אפקטיבית על פעילותה. במצב כיום, מערך הייעוץ המשפטי הפנים את ההבחנה בין חוות דעת שמתמקדת בחלק המשפטי של הצעת חוק לבין חוות דעת שמתמקדת בסוגיות מדיניות. לאור זאת, השינוי המוצע, שגורס כי חוות הדעת המשפטית בכללותה צריכה להיות המלצה, מתעלם מהעובדה שהייעוץ המשפטי כיום מבחין בין המלצה משפטית מחייבת לבין המלצה מתחום המדיניות שאינה מחייבת.

מקורות:

1. מדריך פנימי לעבודת ייעוץ וחקיקה